指南帮助将棕榈油生产转移到退化的土地上

印度尼西亚拥有世界第三大雨林，是生物多样性的天堂，也是许多农村社区的经济生命线。然而，印尼的森林正在迅速减少，该国经常高居森林砍伐热点地区的榜首。

保护印尼森林的关键仍然是改革其庞大的林业和农业部门。通过向这些工业提供工具，以可持续的方式生产棕榈油和木浆等商品，印度尼西亚可以在不促进森林砍伐的情况下增加农业生产。

在这方面最有希望的发展之一是使用退化土地用于新的棕榈油和其他农业种植园。这种做法包括在已经砍伐的森林或退化的土地上种植，而不是砍伐有价值的森林。然而，如果生产者希望将他们的经营从森林转移到退化的土地上，他们将面临复杂的规章制度。

世界资源研究所为应对这一挑战编制了一份新的议题摘要。如何改变合法的土地使用分类，以支持印尼更可持续的棕榈油这本刊物为公司提供了将其棕榈油业务从森林转移到退化土地的“指南”，并就印尼决策者如何简化这一过程提供了建议。

复杂的合法土地分类制度

印度尼西亚的土地分类制度给寻求避免森林损失和社会冲突的公司、项目开发商和社区带来了严峻的挑战。大约在2011年占印尼陆地总面积的70%被林业部列为“森林产业”(Kawasan Hutan)。森林产业用地可以依法指定许多用途，包括生物多样性保护、社区利益、选择性伐木，甚至是人工林等非森林用途。其余30%的土地被划分为非森林产业土地(彭古南平原)，可以用于农业、城市定居或其他目的。

然而，这些分类中有许多并没有反映地面上土地覆盖的实际情况。例如，许多林地被定居或退化，而许多非林地拥有丰富的原始森林。结果，由于存在高保护价值的森林、泥炭或与社区发生冲突，许多合法可用于棕榈油和其他开发的土地都不适合开发。不幸的是，许多原本适合种植可持续棕榈油的已经退化的低碳土地在法律上禁止开发。

更复杂的是治理和管辖问题。森林产业土地的使用——甚至是那些早已被清除的森林——由林业部负责。其他可以帮助改善退化土地管理的部委和机构，如农业部、环境部和地方政府，在这些区域属于森林产业的情况下，没有权力管理这些区域。

大量退化土地适合开发棕榈油

仅印度尼西亚加里曼丹地区的四个省就拥有大量退化的土地，适合开发棕榈油——大约1460万公顷，面积比希腊还大。但是，其中530万公顷是森林地产，因此在法律上不能用于农业发展(见表1)。

相反，从环境和生物物理方面考虑，可合法开采棕榈油的860万公顷土地(将近一半)并不适合开采。尽管存在这些困难，棕榈油公司仍有可能将其新项目从森林土地过渡到退化土地。希望生产更可持续的棕榈油的公司可以改变其许可区域的合法土地使用分类，以便在退化的土地上开发——这个过程有时被非正式地称为“土地交换”。

法律改革的必要性

虽然从法律上讲，企业可以“交换”土地，成为更可持续的生产商，但这绝非易事。

除了对法律挑战进行审查之外，WRI还试图通过一个试点项目，与印尼非政府组织Sekala和最大的上市棕榈油公司之一P.T. Smart进行土地交换。P.T. Smart，有承诺遵循可持续棕榈油圆桌会议(RSPO)关于可持续棕榈油的指导方针，持有西加里曼丹省森林泥炭地的许可证，该泥炭地被列为非森林地产。该公司愿意在退化的土地上寻找另一个地点。

2009年，WRI和Sekala在附近确定了一块可能适合开发的退化土地，当地社区对开发棕榈油有浓厚兴趣。WRI、Sekala和P.T. Smart试图通过印尼的空间规划修订过程，促进这些地区的重新分类。然而，经过两年代价高昂的努力，该计划被国家政府否决，并由于法律程序的复杂性和成本而停滞不前。

正如这个例子所显示的，由于过程的长度、成本和法律复杂性，公司在尝试交换土地时面临着巨大的障碍。但印尼的决策者可以采取行动，使土地交换变得更容易，并引入更可持续的棕榈油开发。

印尼决策者在支持可持续棕榈油方面的作用

我们的主要建议是，林业部和公共工程部应明确和简化土地互换政策。

这两个部门负责中国的空间规划进程，它们应该合作制作权威和一致的地图，记录和减少批准空间规划所需的步骤，并与其他部门和地方机构合作，以广泛获取土地覆盖和使用数据。

这次改革的指导思想是:

•林业部将出台一项关于土地流转的明确规定。

作为印度尼西亚全国空间规划进程的一部分，土地交换已经非正式地进行了每五年一次。但对于这些土地交换，没有明确的法律指导，而为实现环境或社会目标而进行土地交换的努力往往受到阻碍。林业部应与公共工程部和地方政府合作，颁布具体的规定，在法律上允许这些土地交换。这一规定应包括对“土地互换”一词的准确定义，对试图互换的各方提出明确的指导意见，并减少在林业部管辖下增加和减少面积的不必要步骤。

•林业部和公共工程部应确保土地的法律分类符合实际情况。

各部委应与印度尼西亚的区长和省长合作，使空间计划符合实际的生物物理和社会条件。这可以通过审计地区一级现有的法律分类以及要求所有的重新分类程序都应考虑到生物物理和社会因素来进行。例如，森林地产，或根据印尼法律被列为森林的地区，应该只包括有重要树木覆盖的地区。反过来，那些很久以前就已经被清除的低树木覆盖的地区也不应该属于“森林产业”。

•决策应该基于一套单一的、权威的、一致的地图。

地方和国家部门应该支持像印尼总统那样的倡议OneMap确保将国家和地方一级的计划纳入一个单一的、可公开获取的地图和数据库。每个部门都编制自己的地图，但这些地图没有相互协调，也没有与不同管辖级别的地图协调。例如，地理空间信息局以及林业和农业部应向空间规划进程提供其关于生物物理特征(如土地覆盖)和法律因素(如分类、许可证和地方索赔要求)的数据。拥有土地出让和土地使用重要数据的地方政府也应该共享数据。

澄清和简化土地交换政策将有助于印尼公司、地方政府和社区更有效地利用土地，保护宝贵的森林，扩大就业和经济增长。全球对可持续棕榈油和其他商品的需求在上升在美国，土地交换可以帮助印尼满足市场需求，同时减少对环境的影响。

本专栏最初发表于世界资源研究所洞察。

棕榈油水果图像由wandee007通过上面。